化解地方政府债务风险必须标本兼治

化解地方政府债务风险必须标本兼治

2013年12月30日，审计署公布了2013年全国政府性债务审计结果。截至2013年6月末，全国政府性债务为30.27万亿，其中全口径中央政府性债务合计12.38万亿，全口径地方政府性债务合计17.89万亿。　　十天前的12月20日，北京大学国家发展研究院“中国地方政府债务论坛”召开。论坛就我国地方债现状及存在的问题、地方政府债务发行、控制和化解地方政府债务风险、地方政府融资体系建设、地方财税改革等问题进行广泛而深入的探讨。兼容并包，百家争鸣，出席论坛的著名专家学者借鉴国内外经验教训，理论联系实际，为我国利用和管控地方债务提出切实可行的政策建议。　　如何认识地方政府债务风险　　地方政府债务规模可控，但是潜在风险巨大。目前，我国地方政府债务具有以下特点：　　首先是增长速度过快。2003年我们列举的地方债超过1万亿，在当时已经引起很大震动；2006年财科所的估算大约是4万亿；到2010年审计结果达到10.7亿。今年的审计结果虽然还没有出来，但可以想象比过去两年的增长速度会更快。我们总是说日本政府债务名列全球第一，但是如果按照现在的速度发展下去，到2020年时中国有可能超过日本。尤其应当注意的是，日本的政府债务主要是高速增长期结束以后政府为刺激经济而搞出来的，而中国的政府债务是在高速增长阶段尚未结束时就已经规模很大了，那么一旦经济增长速度慢下来以后，情况又会怎样呢？这是很值得关注的问题。　　其次，财政风险和金融风险交叉传染。现在，地方政府债务中70%来自银行贷款，而银行贷款当中又有多少流到了地方政府名下？很值得思考。各种所谓的“金融创新”使得信用链条越拉越长，政府的债务越来越隐性化。　　第三，地方政府债务成因复杂。既有分税制改革以来事权不断下放、财权不断上收、财力责任不对称等财政体制问题，也有金融体制方面的原因，比如银行仍以各级政府控股，和政府之间进行最大的关联交易，还有中央地方关系扭曲、单一制下的道德风险巨大等政治体制方面的原因。　　而在审计时应采取“建设性模糊”策略，即有意识地不说债务的处置方法，从而把政府债务审计做得相对准确一点。如果开始就说地方政府债务要由中央政府兜底，那么审计的结果就肯定会高估。反过来，如果中央政府不管，还要追究责任，那么审计的结果一定会低估。　　现在审计完了，那么短期对策就应当是制定危机管理预案，明确如果个别地方或金融机构一旦发生危机时的紧急应对措施。中期对策是制定化解地方政府债务风险的财政与金融相结合的一揽子综合方案，由超部门的机构进行总体设计。最后，长期对策是财税体制的一揽子改革方案。　　财税改革的最终目标是实现“地方自治”　　上世纪80年代的分权改革使得地方财政状况越来越好，中央财政却越来越困难，最终导致中央不得不向地方政府借钱度日。1994年分税制改革以后，由于事权不断下放、财权不断上收，结果导致今天中央财政日子好过、而地方政府债务缠身的局面。所以此轮财税改革，必须重点解决地方财政困难的问题。在这一点上大家是有共识的。　　但是，目前财税改革最大的问题是方向不明，不像金融改革的方向十分明确，就是市场化。而财税改革的目标究竟是应当收权还是应当放权，实际上并没有讨论清楚。有人主张上收事权，有人主张下放财权。十八届三中全会决定提出要“发挥中央和地方两个积极性”，说明最终方案应当综合采纳这两种思路。　　地方自治是防范和化解地方政府债务风险的治本之道，也是财税改革的正确方向和最终目标。所谓“地方自治”，就是“一级政府、一级事权、一级财权、一级财产权、一级举债权、并且具有自我约束机制的独立法人实体”，简单地说就是在各级政府之间打出“隔断”开来，真正实现“分灶吃饭”。　　为什么要实行地方自治呢？至少有以下几个理由：　　(1)中国的国情是地广人多，而从国际经验来看，但凡大国，大都实行联邦制。例如，国土面积前十位的国家中有八个是联邦制，只有两个是单一制，其中一个是中国；人口规模前十位的国家有六个是联邦制，四个是单一制，其中一个是中国。有统计显示，世界上75%的国家在宪法里明确写着实行地方自治。　　(2)改革的总目标要求实现地方自治。中国未来的发展方向是实现国家的现代化，不仅仅是技术的现代化，更是国家治理的现代化。要实现国家治理现代化就要处理好政府与企业、政府和国民以及中央和地方的关系。这主要是因为与计划经济的集中决策不同，市场经济属于分散决策，因此在本质上要求市场经济与民主法制、地方自治“三位一体”，共同构成现代国家的基本治理架构。　　(3)从技术发展的趋势来看，互联网的发展更是促进分散决策和分布式决策。　　(4)从提供公共服务的角度来看，地方政府更清楚当地老百姓到底需要什么，与中央政府相比更具有信息优势。　　(5)从现实风险来看，单一制必然导致地方政府的道德风险。因为在单一制下，中央和地方关系就好比总公司和分公司，上级管着下级的人、财、物，自然就不能不管其债务。而联邦制的原则才是“谁家孩子谁抱走”，上级政府不会给地方政府兜底，风险发生后也不会蔓延到整个国家。此外，真正发生债务危机时，如果确实需要上级政府或中央政府来救助时，上级政府在接管债务的同时就要接管下级政府的选举权、人事权、行政权和财政的支出权，以作为惩罚。　　(6)从政治发展来看，教科书上讲，“地方自治是民主化的学校”。凡想在推进民主化的过程中不出大乱子，就必须从地方自治做起。　　(7)从历史经验来看，中国传统上讲究“皇权不下郡县”。中央和地方的关系如同绳子，不可没有，但也不可绷得太紧，集权过度反而会招致强烈反弹。　　建立中央与地方的协调机制　　现在中国存在的主要问题是，凡是能够参加国务院决策的都是中央垂直部门，他们只顾下各种达标指标，而无人来反映地方政府财力能否实现这些指标。这使得中央与地方关系得不到及时调整，最终导致地方债务负担过重。　　改革方案建议如下：首先，应当分拆财政部，或至少建立一个部门专门负责地方事务，一方面及时反映地方政府财力状况，替地方政府说话；另一方面反过来监督地方财政(债务)状况；其次，应当设立财政政策决策委员会，不仅协调财政政策与货币政策的关系，还要协调中央和地方关系。　　第三是设立内部仲裁机制，当地方政府与中央部门之间出现矛盾或分歧时，能够及时加以协调，防止矛盾积累和恶化。例如，日本就设立有“中央与地方纠纷处置委员会”。

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