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化解地方债风险关键在于预算约束硬化

发布时间:2021-01-21 16:08:04 阅读: 来源:花边厂家

化解地方债风险关键在于预算约束硬化

关于地方政府债务,有三点看法:一,地方债务风险在流量不在存量;二,地方债务的主要风险来自地方政府的公司化行为及其软预算约束;三,财政改革与政治改革是从根本上化解地方债务风险的必要步骤。  第一、地方债的问题不在存量而在流量和现金流。目前看来,地方债是可以解决的,但问题在于如果地方举债的行为不能得到改善,最后终将会酿成巨大的债务风险和金融风险。  之所以说存量不是问题,有几个方面的考虑。首先,中国的政府债务负担与市场经济国家的政府债务不完全是一个概念。关于中国现在的整体债务状况,有各种各样的估计。中央政府债务占GDP的比重相当低。如果把所有隐形负债(地方融资平台的债务、铁道部的债务、银行潜在的坏帐和养老金缺口等)放在一起,总负债大概相当于GDP的100%。这个比例和美国的数据(100%左右)、日本的数据(200%左右)不完全是一个概念,这些国家也没有完全计算清楚养老金缺口到底有多大。中国这个数据和他们相比可能有所高估。  其次,中国政府的资产负债表总体上来看还是处于一个比较健康的水平。很多人以为政府负债就是借了钱花掉了,实际上中国政府借的一大部分钱是为了做事情,比如修桥修路。初步估算,我国国有净资产总值远远超过GDP的100%。  当然,资产负债比健康并不一定意味着就能避免债务危机,因为债务危机和金融危机有时候不是资产或资本金出问题,而是因为流动性出问题。流动性应该是地方政府融资平台需要特别关注的地方。考察800多家地方融资平台,就会发现至少有2/3难以现金流来支付债务利息。当然,如果平台主要是做长期基础设施投资,短期内现金流不能支付债务利息是可以理解的。但如果这样的平台数量过大,就应该引起高度警惕。  第二、地方债的根源在于地方政府公司化和预算软约束。很多人认为,地方政府的财权和事权不匹配,所以导致了债务风险。但这可能只是一个表面现象,更深层次的原因包括两个方面。一个是地方政府的公司化行为,就是指地方政府做了很多公司应该做的事情,直接介入到经济活动当中去。地方官员忙着招商引资,发展经济,好处是GDP增长很快,但也导致了很多问题,影响了其他经济主体的经营环境,同时也影响了政府本来应该提供的公共服务。  另一个也是更突出的问题就是地方政府的软预算约束。软预算约束的含义就是借的钱不一定要自己来还。这个问题导致的结果就是,不论是借钱的人还是借钱给他的人,都没有真正考虑借钱人的资产负债表。这是最根本的问题。有一些特别注重城市建设的地方官员,很受老百姓的欢迎,也得到了很快的升迁,但是留下了一笔烂账,要很多年才能解决。从银行的角度、从资本的角度看,把钱借给地方政府还是很划算的,因为他们都相信这个账最终会由中央还上。软预算约束在这种情况下的确是非常难解决的。  第三、预算约束硬化才能从根本上化解地方政府债务风险。财税改革的一个焦点在于要不要给地方政府更多的财权,或者是将一部分事权收到中央。这些讨论的重要前提就是地方政府的软预算约束问题得以解决。否则,以后的后果可能比较难预料。官员考核不唯GDP论是一个很重大的改变,但对于解决软预算约束问题恐怕还不够。即使在一个完全民主化的社会,地方政府也有增加开支的冲动,这可说是一种“天性”。  化解地方政府债务风险,有三点做法值得考虑。第一,还是应该延续渐进改革的做法,避免一步把所有地方政府融资平台推落悬崖。第二,化解风险,关键是硬化地方政府的预算约束。以后市长、书记离任不但要做财务审计,更要做地方政府资产负债表审计。第三,需要同时推进配套的行政甚至政治改革。地方政府相对独立,甚至面对破产风险,投资者才会真正考虑投资风险,才有可能真正硬化地方政府的预算约束。  综上,现在要进行财税体制改革,要推进市场化和新型城镇化,都需要改变地方政府的行为。政府的归政府,市场的归市场,企业的归企业。政府不要做企业,政府也不要替代市场。政府要有比较透明和比较硬的预算约束,关键就是有多少钱做多少事。

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